我国全国碳市场体系由面向重点排放单位、以履行强制减排责任为核心的全国碳排放权交易市场和面向社会主体、以激励自主减排为目的的全国温室气体自愿减排交易市场共同构成。其中，全国碳排放权交易市场于2021 年正式上线，至今已高质量完成三个履约周期的清缴履约，截至 2025 年 8 月 31 日，累计成交总量达 6.95 亿吨，累计成交总额 478.26 亿元，成交均价约 68 元 / 吨；全国温室气体自愿减排交易市场则于 2024 年 1 月启动，截至同期，累计成交量 270.6 万吨，累计成交额 2.285 亿元，成交均价 84.44 元 / 吨，目前两大市场已初步具备价格发现和资源配置功能，发展成效显著。

随着“双碳”战略推进，碳市场亟需在制度、机制、要素、监管等方面系统升级。《中共中央办公厅国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）的印发，作为中央首次系统性部署，明确了“时间表”和“路线图”，为我国碳市场未来发展奠定了基础。

一、制度框架与实践成效

我国高度重视碳市场的制度化建设，《碳排放权交易管理暂行条例》、《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》、碳排放核算核查、注册登记、交易结算、自愿减排项目方法学等30余项制度和技术规范共同构建了全国碳市场法规制度体系。

全国碳排放权市场基本形成了“配额分配——注册登记——交易履约——清缴监管”完整链条。行业覆盖发电、钢铁、水泥、铝冶炼，对全国60%以上碳排放量实现了有效管控，基本确立了以强制履约为核心的管理模式。

全国温室气体自愿减排交易市场基本构建起“项目审定——减排量登记——减排量交易——减排量抵销”完整运作链条。截至2025年8月31日，共29个项目获得登记，1270.7728万吨核证自愿减排量获得登记。

2025年6月30日，全国碳排放权交易系统正式启用单向竞价交易方式。除了传统的协议转让、竞价交易外，单向竞价机制的引入提高了市场透明度和公平性，进一步优化了配额的流转效率。同时，部分地区和机构开始探索碳质押融资、碳回购等新型交易机制，推动碳市场功能向金融服务领域延伸。

二、发展瓶颈：从覆盖到机制的现实挑战

尽管取得阶段性成效，全国碳市场仍面临多重挑战：

一是覆盖范围有限，目前仅涵盖少数高排放行业，与欧盟等成熟市场相比，跨行业流动性和主体多元化程度不足，2027年实现工业领域主要排放行业全覆盖的目标任务艰巨；

二是配额分配方式单一，以免费分配为主，难以充分体现碳排放的成本属性，“排碳有成本、减碳有收益”的市场化机制尚未完全形成；

三是金融产品创新滞后，以现货交易为主，碳质押融资、碳回购等探索仍处于初级阶段，碳金融市场的深度与流动性有待拓展；

四是监管体系有待强化，跨部门协同监管机制尚未完全理顺，信息披露要求需进一步细化，以防范市场操纵与信息不对称风险。

三、系统部署：《意见》引领下的发展方向

碳排放权市场行业扩围：《意见》提出“根据行业发展状况、降碳减污贡献、数据质量基础、碳排放特征等，有序扩大覆盖行业范围和温室气体种类”，“到2027年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业”。预计到 2027 年，化工、石化、航空、造纸行业也将逐步纳入碳市场，届时覆盖的二氧化碳排放量将提升至70%以上。

自愿减排市场重点领域全覆盖：《意见》提出“针对可持续发展效益显著、社会期待高、社会和生态效益兼具的重点领域加快方法学开发”，“全国温室气体自愿减排交易市场实现重点领域全覆盖”。温室气体自愿减排项目所属行业领域包括能源产业（可再生/不可再生资源）、能源需求、制造业、化工、交通运输、林业和其他碳汇、农业等16个领域。目前公布的造林碳汇、海上风电、光热发电、红树林营造、煤矿瓦斯利用、公路隧道照明系统节能等6个方法学涉及能源产业（可再生/不可再生资源）、燃料（固体、石油和天然气）的逸散性排放、交通运输、林业和其他碳汇4个行业领域。未来，重点领域的方法学开发将进一步提速，一方面可能会聚焦工业低碳转型、农业减排固碳、新型储能碳减排等当前未覆盖的关键领域；另一方面可能会会针对现有领域中社会关注度高、减排潜力大的其他场景开发新的方法学，最终实现“重点领域全覆盖”。

碳配额分配机制改革：《意见》提出到“2027年，对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制。稳妥推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式，有序提高有偿分配比例”。“免费 + 有偿”相结合的分配方式，既能保障企业承受能力，又可通过价格信号强化减排激励，促使企业在生产决策中更加重视碳排放成本，主动寻求减排新路径。

CCER多元消纳机制拓展：《意见》指出“要积极推动核证自愿减排量应用，在绿色供应链管理、开展大型活动、履行社会责任、绿色低碳生活等方面，积极使用核证自愿减排量抵销碳排放。”多元消纳机制有助于加强主体协同与场景拓展，构建政府、企业、社会团体、个人的多层次需求网络，通过制度设计形成刚性约束与柔性激励相结合的参与机制。

金融产品与市场机制创新：《意见》指出要“建立完善碳质押、碳回购等政策制度，规范开展与碳排放权相关的金融活动，拓展企业碳资产管理渠道”。碳质押融资、碳回购等新型碳金融产品的推行，有助于释放碳资产的融资功能，丰富碳市场层次，提升金融市场服务绿色发展的能力。同时银行、证券、基金等金融机构等交易主体的引入，有利于改善交易结构，激活市场流动性和有效性，使碳市场从单一的履约机制逐渐走向多元化的资源配置平台。

聚焦碳排放数据质量提升：《意见》明确提出“加强碳排放数据质量全过程监管”，碳排放数据质量作为碳市场健康运行的基石，其形成和归集，涉及排放单位、技术服务机构、相关主管部门等多个主体，“全过程监管”不仅能推动源头管理和事中事后监管协同，还将促进大数据、区块链、物联网等技术的协同应用，为碳排放数据质量保驾护航。

接轨国际碳市场：《意见》提出要“积极参与应对气候变化《巴黎协定》相关碳市场机制规则制定，推动全球绿色低碳公正转型”。我国从《京都议定书》时期就积极参与国际碳市场规则的制定，在国际规则层面维护了自身和发展中国家的合理利益，未来积极参与《巴黎协定》相关规则的谈判，既能推动规则体系更契合我国绿色低碳转型需求，又将持续为发展中国家争取更多发展机遇，助力构建公平合理、合作共赢的全球气候治理体系。

四、未来展望

《意见》的出台标志着全国碳市场建设进入全面深化的新阶段，通过设定分阶段目标、推动行业扩围、完善配额分配、拓展金融创新、健全监管体系，我国碳市场将在未来数年实现规模、深度和效能的全面提升。

展望未来，全国碳市场作为减排政策的核心工具，将进一步压实企业减排责任，推动产业结构优化升级；同时，作为金融市场的重要组成部分，它将逐步培育碳资产和碳金融产品，服务实体经济低碳转型；此外，也将为全球应对气候变化贡献“中国方案”。